中央經(jīng)濟工作會議提出，推進農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村建設。承包土地的經(jīng)營權抵押融資改革是農(nóng)村改革的一項重要內容，是落實農(nóng)民土地用益物權，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，有效盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)的創(chuàng)新舉措，也是“三權分置”改革背景下促進農(nóng)村土地與金融融合發(fā)展的有益嘗試。為探索改革的有效路徑和模式，2015年底，全國人大常委會授權國務院在232個縣（市、區(qū)）開展承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點。

近期，筆者對部分試點地區(qū)開展調研發(fā)現(xiàn)，各地在激活農(nóng)村承包土地經(jīng)營權過程中因地制宜開展了很多探索，創(chuàng)新了模式，取得了成效。但是，一些試點地區(qū)也遇到了諸如經(jīng)營權界定難、評估難、處置難等問題。具體而言，一是，利用承包地經(jīng)營權抵押的多為規(guī)模經(jīng)營主體，普通農(nóng)戶抵押意愿較低、動力不足。二是，承包地抵押貸款發(fā)展較快的地區(qū)，多是土地流轉集中程度較高的地區(qū)，也是貸款風險高發(fā)區(qū)。三是，經(jīng)營權沒有發(fā)揮實質性的抵押功能，銀行大多采取“政銀合作”“銀企合作”等方式分散風險，不少基層政府分擔抵押貸款風險的動力不足。

實踐中，山東省武城縣針對不同融資主體的貸款需求，探索設計了經(jīng)營權直接抵押貸款、反擔保貸款、“農(nóng)地抵押+其他產(chǎn)權擔保”貸款、他人土地經(jīng)營權擔保貸款、省農(nóng)擔擔保貸款等5種農(nóng)地抵押貸款模式。針對不同貸款模式，當?shù)嘏涮捉⒘速J款風險補償、融資擔保、保險增信等抵押貸款風險分擔緩釋機制。由政府出資1000萬元設立風險補償金，對土地經(jīng)營權抵押貸款出現(xiàn)損失的，按貸款30%比例、單筆最高80萬元對銀行進行補償，調動了銀行放貸積極性。縣政府和試點銀行與省農(nóng)業(yè)融資擔保公司簽訂合作協(xié)議，由省農(nóng)擔公司為農(nóng)地抵押融資提供擔保增信，增強了風險防控能力。

因此，要進一步調整優(yōu)化操作辦法，讓改革釋放更大的制度和發(fā)展紅利，讓農(nóng)民群眾在改革中得益受惠。

一是推動農(nóng)地確權成果有效利用。農(nóng)地產(chǎn)權制度是農(nóng)村土地經(jīng)營權實現(xiàn)流轉、抵押等財產(chǎn)功能的基礎性制度。在完成土地確權明晰農(nóng)戶承包地產(chǎn)權基礎上，通過規(guī)范土地流轉行為，明晰流轉農(nóng)地的經(jīng)營權，讓農(nóng)戶放心流轉土地，幫助流轉主體形成穩(wěn)定預期，激發(fā)了土地要素活力。借鑒試點經(jīng)驗，一方面要推進承包地確權成果有效應用，完善土地流轉配套服務，規(guī)范流轉合同文本，合理制定指導價格，激發(fā)土地經(jīng)營權價值和效能。另一方面，要推進農(nóng)地確權數(shù)據(jù)庫建設，搭建信息共享平臺，為各類主體提供權證管理、信息咨詢、合同鑒證、抵押擔保等服務。

二是建立靈活的抵押物處置機制。農(nóng)地抵押融資的難點在抵押物處置上，以農(nóng)村土地經(jīng)營權為標的的抵押物處置往往面臨著經(jīng)營權流轉對象受限的客觀制度約束。實踐中，一些地方通過在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中選擇經(jīng)營狀況好、信譽度高的優(yōu)質主體，優(yōu)先給予涉農(nóng)項目扶持和金融扶持等優(yōu)惠政策，打造土地經(jīng)營權抵押貸款風險防范“項目池”，建立為承接抵押土地經(jīng)營權提供儲備的項目庫，有效解決了抵押物處置中“土地有人用”“租金有人繳”以及“銀行貸款有人還”的問題，為同類改革提供了重要參考。

三是構建有效的抵押貸款風險防范機制。有效的風險防范機制是農(nóng)地抵押改革順利推進的保障。通過政府出資設立土地經(jīng)營權抵押貸款風險補償金，當出現(xiàn)貸款風險時，按規(guī)定程序對農(nóng)戶租金和銀行貸款損失進行補償，構筑了抵押貸款風險補償機制，并通過和抵押物處置機制配合使用，有效降低了農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的貸款風險，調動了金融機構和經(jīng)營主體的積極性。探索通過與融資擔保機構和保險機構合作，為抵押貸款提供擔保和保險增信服務，很大程度上緩釋了貸款風險。

（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心改革試驗研究室副主任）